英國教育改革的啟示(3)

3) 英國教育改革的四大脈絡
如上所述，英國的教育改革相當務實，自二十世紀末起所進行的教育改革，除了因應當時社會環境的需求外，便是為了二十一世紀的生活做準備，而且相當具有前瞻性，故其2005年提出的「14-19：教育與技能」白皮書，除了寬廣的提供學童潛能開發的機會，更將教育改革的願景，訂在2010年，期屆時青少年在步入高等教育之前，就已經具備（1）可轉換智能的能力；（2）展現多重功能的知識與技能；（3）自我實現的能力；及（4）終身學習的能力（Kelly, 2005）。這些能力就是基礎的讀寫算和資訊科技的基本能力，以及溝通、運算（application of number）、資訊科技（information technology）、與他人共處（working with others）、改進自己的學習能力與成就（improving own leaning and performance）、及問題解決等所謂的「關鍵能力」（key skills）(Learndirect, nd.)。析言之，自1988教育法案頒布實施後的英國教育改革趨勢，可搜尋出下列三個主要改革脈絡：
（一）教育改革權國家集中化
從英國教育改革的動向觀之，可以清楚的看到英國政府視教育改革為國家重要教育政策，也是政府帶動國家發展不可推卸的責任，因此從上述十餘年來英國的教育改革均屬於政黨施政的一環，也都由教育部主導，雖仍會考量人民和社會的需求，以及世界的潮流，但基本上由政府主導，與台灣四一０教改之由民間發動，而後國家據之頒佈行之的角色相當不同：英國是政府主動；台灣卻是民間發起或由少數人推動，未必是政黨的施政理念。
就教育行政而言，英國教育改革的責任也由最高教育主管機構承擔起來，此也說明英國教育制度逐步邁向中央集權式。易言之，政府視教育改革是責任，也是投資，而且政府主動握住主導權，因此教育改革首需符應國家的需求，即提升國家的國際競爭力。此種教育改革的優點是經費充足，效率較為顯著；但教育可能淪為國家政治的工具是其最大的危機。若與此等中央集權式的教育改革不至於喪失人民的聲音，則需要國家政治人物和人民均有一定程度的民主素養。
英國前教育部長Charles Clarke（2004：3-5）就曾在其向國會議員報告2004年之後五年的教育方向時提及：教育與其他社會服務工作一樣皆屬於公共事務，因此需要有一個全民共同認可的基礎，而且也需要有一定標準的產出；但是在行政方面，教育卻需要與其他健康或社會服務有所區分，必須又其獨立運作的行政機制；教育工作的基本假設是只有一小部分菁英可以做決策。然而，教育決策必須兼顧智愚貧富等各類人的尊嚴，因此綜合中學的發展雖可能引發少部分菁英的不悅，但卻是對每個人的最佳選擇。質言之，英國政府決心讓每個孩子在入學的那一刻起，就在最好的環境中開始其學習生活 – 每個學校都提供最高標準的學習環境、條件、課程與教學、生活和適應等各種支援；而且為了讓學生能更早的將其學習與生活結合，學校必須延伸為社區、健康、服務、娛樂的學校，與社區和學生生活融為一體；對於14-19歲的孩子，學校教育必須讓他們有進入社會生活的一技之長；並讓其能力可以在高等教育階段可以與國際抗衡。
由此可知，英國教育改革不只是學校的變革或活動，而是整個社區、整個國家一起動起來的變革。或許如 Clarke所言，英國政府就是因為意識到教育改革需要整個國家方方面面一起動起來，故在行政上採取認定決策者為菁英的中央集權制。
然而，英國教育行政之所以向中央集權靠攏，乃因應其實質推動教育改革的需求，不過，政策決策者必須擔負起政治責任，而且在不同的教育改革時，教育行政決策形式也需要隨之變革，而不是、也不宜一成不變。如此教育改革的工程才可能成功。當然，要在一個民主體制的社會下，走中央集權的路線，其不可或缺的條件是，專業能力和政治倫理。因為專業能力不足，不但教改理念無法獲得民眾的認同，也可能做了錯誤的決定，而錯誤的決定也將賠上政治生命，並可能遭受良心的譴責。一言以蔽之，英國教育行政傾向中央集權不是享受權力，也不是擴權，而是增德賦能和勇於承擔。此與共產國家或一黨專政的中央集權有不同的政治意涵。
（二）義務教育優先化
考英國近二十年來的教育改革，首重義務教育階段的兒童和青少年，包括義務教育階段兒童的一般學術性潛能、職業技能和生活能力等面向。兒童是國家未來的主人翁，所以國家、家庭、學校和社會都需要一起投下心力來呵護、照顧、養育和教育他們，他們的成就就是國家未來願景是否實現的縮影。有這樣的理念，英國近二十年的教育改革重點，幾乎沒有不重視兒童的學習權利和潛能開發，而且國家對於義務教育的投資和提升也是義不容辭的。英國近年來的教改可以說從肇端於義務教育階段的學齡兒童，包括課程、評鑑、師資、學校經營等，而且對於學習不利學童 的協助和支援，也從學齡兒童，逐步降到五歲以下的幼兒，期望任何幼兒在五歲入學前都能受到良好而適切的照顧和呵護以免影響其日後的學習，以及學校與社會生活的適應能力。
就制度面和措施面言之，英國對3-4歲的幼兒提供每週12.5小時的養育（educare）（教育和照護），也加強設立「安親班學校」，提供無法在家用早餐的孩子在學校用早餐，也提供課後照顧的服務，以協助工作忙碌的家長來照顧其子女，不讓孩子的生活中有空窗期；此外，在每個鄉鎮都設有兒童信託機構（Children’s Trusts），整合所有相關政府機構，以確立每位孩子都受到適切的照顧、保護和教育（Clarke : 2004：7-8）。在中小學方面，則提供學童高品質的學習環境，也讓學生對於課程有更多選擇，以符應學生的個別差異和需求[1]，同時也加強家長與學校的關係，並鼓勵各校策略聯盟，不但資源共享，也相互扶持；同時提高師資素質和校長的學校經營和領導能力，並讓課程更具彈性，也將學校經營權交給學校，學校辦得好就可以擴充規模（此即功績制度的落實），英國教育部預計在2010年的時候，會增加200所學術導向的學校，以培養更多的世界公民；另一方面，政府也不會讓學校成為失根的浮萍，讓學校自生自滅或不知何去何從，而對學童的學習造成負面的影響（Clarke : 2004：8）。
（三）職業教育主流化
英國的義務教育從5歲到16歲，因此除了一般的中小學之外，也涵蓋如台灣的高職相當，因此對於強化職業技能方面，也是英國教育改革的重點。隨著全球化的趨勢，英國要提供更寬廣的選擇機會給學生，例如，對於明顯具有職業傾向的同學，英國政府將提供孩子在其14歲時就可以開始學徒般的技藝訓練，而且為了協助孩子做最適當的選擇，政府也提供學校以外的其他學校、機構、或技專校院等地方，讓孩子有機會確立自己的職業性向，同時輔以高品質的指導和建言，相信必有助於孩子做適切的選擇。另外，為了降低失業比率，政府也提供獎學金或免學費的優待，讓那些尚未獲得初級職業技能檢定的成人可以免費的學習，可以說貫徹「沒有學生因為貧窮而無法學習」的教育機會均等的社會正義（Clarke : 2004：10）。
值得一提的是，英國2005年特別針對職業教育所提出的「14-19：教育與技能」白皮書，可以清楚的看到，英國政府一反傳統只看重學術取向的教育改革，也極力拉抬職業教育的社會地位。因此，不但規定14歲即可開始與產業合作，依照自己將來可能從事之職業的性向，從學徒開始提早做職業準備。此等學校與就業結合的政策，類似台灣的「最後一哩」（last mile）的設計，不同的是，台灣的畢業即就業的「最後一哩」政策的適用對象是大學生，但是英國卻是14歲的孩童，而且職業的種類相當多元，無論公司規模大小、產業類別、工作性質等五花八門，學生不會有找不到符合自己興趣或需求的職場。
英國政府對於此種學徒制的職業準備學程，覺得相當滿意，因此也有如下的描述：
我們正在為雇主和準受雇者，發展一種相當透明清楚的大房子，提供雇主和受雇者在此作速配，速配之後，受雇者需要在雇主的產業實際實習六週，以確認雙方是否真的速配。我們要確定年輕朋友有能力周旋於不同的雇主之間，也能將學校所學的實際轉化運用到其實習工作上，我們也將可以確信，實習者都非常清楚在實習期間和實習後，應該獲得哪些能力，或達到何種程度的進步，然後才能獲得所謂的「專門技術職業證照」[2]（Specialised Diploma）（DfES, 2006a）。

教育部對於落實14-19的職業實習速配工作已經很明確地有完整的年度計畫，包括何時雇主和學徒需要做哪些萬全的思考和準備、何時提供津貼給那些並未從雇主處支薪的實習生、何時參加職業證照哪一級的考試、地方政府應如何視地方特色規劃實習生的需求等，此計畫甚至已經思考到2008年和2013年的願景：2008年開始有計畫的大力推展此類職業技術證照的學習；2013年學生陸續獲頒高階級職業技術證照。一言以蔽之，此計畫可以說鉅細靡遺，也可見英國政府期望落實教育與技術之間展現出高相關，而不是讓學生畢業即失業的努力和信心。雖然此等教育改革可能因應資本主義市場化的趨勢所致，但是，卻可以在很短的時間內，一則掃除職業技術為二流人才的社會刻板化印象；再則也可以確保國家經濟競爭力。
（四）教育評鑑能力化
所謂「教育評鑑能力化」指的是教育改革的績效評估，採取能力本位的判準。易言之，教育改革必須看到學生的能力有所提升才算是有效、成功的改革。上文提及的職業證照五等制，以及職業技術學徒制，都相當明顯的展現英國政府對教育改革的「功績主義」思維方式。「追求卓越」和「邁向成功」可作為英國近十年來教育改革的兩大口號。
由上述關於英國教育變革的內涵和教育變革的脈絡可以得知，英國教育改革所稱的「卓越」不是難以衡量的卓越，更不是遙不可及的成功；相反的，所謂的「卓越」和「成功」，均有量化的依據，舉例言之，就以「14-19 教育與技術」白皮書為例，雖然有描述性的、原則性的指標，如「讓每位學生在畢業之前，都懂得在其生活和工作中如何應用英文和數學。」（DfES, 2005a:3）但是亦有更具體的量化目標，如，在2007年之前，必須有高達85％的14歲學童，其英文、數學和資訊的成績必須達到第五級[3]（指E-B的分數）之優異能力，科學能力方面也需要有高達80％的學生達到該程度；到2008年時，必須讓任何一所學校至少都有一半以上的學生，在數學、英文和資訊能力的成績表現為優，甚至是更優異的成績；又如到2010年之前，輟學或失業的青少年比率必須降到2％以下（DfES, 2005a）。
英國強調量化和能力指標的教育改革方向，是受到資本主義社會的影響？抑或受到國際經濟合作發展組織（The Organization for Economic and Cooperation Development, OECD）調查國際學生能力指標的影響，本文雖未深入探討，但可以推論的是：對教育學者而言，可以從理論面建構教育改革的理論，提出教育改革的理想、方向和作法，但是，對教育行政單位而言，卻需要提出行政決策評鑑的指標，方能對政策的執行進行考核與檢討，因此，若能提出符合可觀察、可評量、可操作之量化的行為指標，無論對政策決定者、執行者和人民而言，都是較具有科學性、客觀性的說服力，也可以確立執行方法的正誤，更有助於決策者和受教者及家長更清楚下一步計畫目標之所在。
質言之，教育雖是國家的投資事業，然而投資需要講求成本效益，因此，教育計畫不能沒有方向，更不能沒有檢核方向和成效的指標，就此而言，教育政策及其執行的考核，不能欠缺量化的指標，只是教育不同於一般的商業或企業，教育的經營和管理可以企業化，但是教育本身卻不能完全企業化。一向講求自由、人文和重視歷史和文化傳統的英國，在近二十年的教育改革中，我們卻看到其更直接的接受管理與經營的績效理念。是優？是劣？是成？是敗？是好？是壞？除了理論的論辯外，就等待時間的考驗！但個人仍堅持，教育需要企業化的是其經營和管理的策略，但經營與管理卻只是教育活動展現其功能和價值最根本的底線，不是最高的理想。
[1] 英國近年的教育改革相當重視個別化的學習，尤其對於14歲以下學生的學習，為強化學生個別化的學習，英國教育部提出教育需要符合下列五個要件：（1）不限於班級；（2）學校要運作起來；（3）要有足夠讓學生選擇的課程；（4）有效的教與學；（5）對學習加以適切的評鑑（DfES, 2006c）。
[2] 若欲獲得專業技術證書，至少需要有一個科目獲得基本分，兩個科目通過「普通教育證書」，三個科目為「進階級」(Advanced)成績（成績的計算請參閱下一個註解的說明）。由此可見英國對於能力的重視程度。
[3] 英國中小學的成績分為A、B、C、D、E、F、G 七級，但分為兩類：大部分屬於這一類，即獲得C-A*稱為「高分」又可稱為「進階級」（higher）；D-G屬為「基本分」（foundation）；另一類主要針對數學的計分，獲得C-A*稱為「高分」（higher）；E-B者屬於「中等」（intermediate）；D-G屬為「基本分」（foundation）。